吳舜澤談新時代生態環境政策的發展趨勢

十九大提出，中國特色社會主義進入了新時代，新時代下
，生態環境保護成為實現經濟高質量發展、 人民對美好生活需求的重要支撐，這也對當下生態環境工作提出了更高的目標和要求。立足新時代啟程的重要時間節點 ，生態環境政策製定的立足點

、發展現狀和未來趨勢是什麼？將對環境產業的發展將產生怎樣的影響
？2018年4月2日 ，生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤對此發表了自己的看法。

生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤

以下根據發言嘉賓演講內容整理
，未經本人審核。

（一）新時代新要求新目標

“十三五”規gui劃hua提ti出chu，要yao使shi供gong給gei能neng力li滿man足zu廣guang大da人ren民min群qun眾zhong日ri益yi增zeng長chang，不bu斷duan升sheng級ji和he個ge性xing化hua的de物wu質zhi文wen化hua和he勝sheng利li前qian進jin需xu要yao。去qu年nian，十shi九jiu大da召zhao開kai
，我wo國guo經jing濟ji轉zhuan向xiang高gao質zhi量liang發fa展zhan
，我wo國guo的de主zhu要yao矛mao盾dun轉zhuan化hua為wei美mei好hao生sheng活huo需xu要yao和he不bu平ping衡heng不bu充chong分fen之zhi間jian的de矛mao盾dun
，其qi中zhong，生sheng態tai環huan境jing問wen題ti成cheng為wei社she會hui主zhu要yao矛mao盾dun之zhi一yi。新xin時shi代dai對dui生sheng態tai環huan境jing治zhi理li體ti係xi構gou建jian等deng提ti出chu了le更geng高gao的de要yao求qiu，吳wu舜shun澤ze表biao示shi，這zhe是shi新xin時shi代dai生sheng態tai環huan境jing工gong作zuo必bi須xu奮fen進jin的de新xin目mu標biao
，也ye是shi未wei來lai的de政zheng策ce導dao向xiang。

1.綠色發展與高質量發展一體兩麵

2014nian，zhongyangjingjigongzuohuiyishangtichujingjixinchangtai，jiejuezenmekanjingjidewenti，houlaitichugonggeicejiegouxinggaige，jiejuegongzuodezhuxianwenti。shijiudabaokuozhongyangjingjigongzuohuiyitichuwoguodejingjizhuanxianggaozhiliangfazhanjieduan
，zhuyaojiejuefazhanmubiao
、發展內涵的問題。

wushunzerenwei，lvsefazhanyugaozhiliangfazhanyitiliangmian，xuyaoyiciweiqiji，jinxingkaohezhibiaotixizaineidejingjishehuixitongzhuanxing。yifangmian
，gaozhiliangfazhanshinenggouhenhaomanzurenminriyizengchangdemeihaoshenghuoxuyaodefazhan，shitixianxinfazhanliniandefazhan，shichuangxinchengweidiyidongli、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路


、共享成為根本目的的發展。另一麵，高質量發展是從“有沒有”轉向“好不好”，其(qi)中(zhong)重(zhong)要(yao)的(de)一(yi)點(dian)就(jiu)是(shi)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)是(shi)不(bu)是(shi)向(xiang)好(hao)的(de)方(fang)向(xiang)轉(zhuan)變(bian)。這(zhe)對(dui)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)提(ti)出(chu)了(le)更(geng)高(gao)更(geng)嚴(yan)要(yao)求(qiu)
，也(ye)提(ti)供(gong)了(le)更(geng)加(jia)廣(guang)闊(kuo)空(kong)間(jian)和(he)更(geng)大(da)機(ji)遇(yu)。

2.生態環境問題與經濟社會問題日益交織，是一個複雜而敏感的新階段

wushunzebiaoshi，muqianshengtaiwentiyujingjishehuiwentiriyijiaozhi，shiyigefuzaermingandexinjieduan。tarenwei，xianzaidaolezhuiqiugaozhiliangfazhanerfeigaosuduzengchangdexinjieduan，danquanshehuisixiangyishitongyi
、路徑方法探索、xinlaodongnengzhuanhuanhaijiangzaiyidingshijianneichixu，duidailvshuiqingshanjiushijinshanyinshanhaihuiyoubiaolibuyideqingkuang。tongshi，quyuhexingyefenhuadetezhengyejuedinglehuanjingyujingjiguanxichuxianlesigexiangxiandefenhua，zaigaozhiliangfazhanjinchengshangyecunzaichayi，yinci，bunengjiyuqiucheng、過於樂觀。這些年，時不時會出現環境與經濟關係的一些“典型”事件
，比如舍弗勒事件
、煤改氣、環保督察執法影響經濟，這些都反映了環境與經濟關係的複雜性。

3.新時代生態環境政策是過去政策的延伸和提升

從時間維度看，吳舜澤表示，新時代生態環境政策是過去政策的延伸和提升。從大的趨勢判斷，未來3-5年內

，與經濟社會發展趨勢相一係列，生態環境政策還會處於一個快速改革發展、快速變動的過程中，逐步走向基本定型。

（二）關於綠色發展與治本

十九大報告將綠色發展作為加快生態文明體製改革
、建設美麗中國第一位任務

，這反映了新時代下的新考量，也反映了治標與治本的關係把握。

生sheng態tai環huan境jing保bao護hu作zuo為wei高gao質zhi量liang發fa展zhan的de前qian提ti和he手shou段duan，是shi人ren民min美mei好hao生sheng活huo的de重zhong要yao內nei容rong和he目mu標biao，是shi高gao質zhi量liang發fa展zhan的de重zhong要yao前qian提ti和he判pan斷duan標biao準zhun，是shi經jing濟ji高gao質zhi量liang發fa展zhan的de重zhong要yao手shou段duan和he推tui動dong力li，而er綠lv色se發fa展zhan政zheng策ce往wang往wang是shi治zhi本ben的de政zheng策ce
，是shi源yuan頭tou性xing的de政zheng策ce
，是shi全quan麵mian的de綜zong合he政zheng策ce。特te別bie是shi十shi九jiu大da報bao告gao提ti出chu，要yao把ba汙wu染ran防fang治zhi攻gong堅jian戰zhan作zuo為wei邁mai向xiang高gao質zhi量liang發fa展zhan必bi須xu跨kua越yue的de關guan口kou

，因yin此ci

，生sheng態tai環huan境jing政zheng策ce的de製zhi定ding不bu能neng隻zhi關guan注zhu環huan保bao
，還hai需xu要yao從cong經jing濟ji發fa展zhan這zhe個ge軸zhou線xian上shang去qu思si考kao。吳wu舜shun澤ze表biao示shi，未wei來lai
，生sheng態tai環huan境jing政zheng策ce將jiang著zhe力li促cu進jin綠lv色se發fa展zhan。

第一，繼續做減汙染的存量和控汙染的增量同步和並重。在空間布局上，強調要增加生態環境容量；在源頭上，強調節約資源和能源，推進技術進步、培養新動能
，以此構建一個節約環保的國民經濟體係
，實現綠色發展、源頭防治、全民共治。

第二，實施綜合協調、源頭防控、綜合決策手段和政策。一方麵，在改善生態環境質量的同時，強化生態保護紅線

、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負麵清單“三線一單”的硬約束，倒逼發展質量不斷提升
，優化產業布局與結構，實現環境效益、經濟效益、社會效益多贏。另一方麵，繼續開展中央環保督察，提高地方黨委

、政府及其有關部門生態文明建設責任意識，切實落實新發展理念；加大企業環境違法行為查處力度，大力整治京津冀及周邊地區“散亂汙”企業，有效解決“劣幣驅逐良幣”問題
，為守法企業創造了公平競爭環境

；逐步提高汙染物排放標準，促進產業技術升級、綠色轉型。

未來
，政策方向將從過去後端、末端政策向前端推進，一方麵主要體現在將守住底線
、不碰紅線，要在生態環境容量過緊日子的前提下，建立硬約束
，另外
，政策還將綜合考量產業結構、能源資源結構
、交通結構、用地結構、城鎮布局等。

另ling外wai，吳wu舜shun澤ze強qiang調tiao，生sheng態tai環huan境jing保bao護hu影ying響xiang的de經jing濟ji增zeng長chang，是shi那na些xie損sun害hai生sheng態tai環huan境jing的de增zeng長chang
，是shi那na些xie對dui人ren民min美mei好hao生sheng活huo帶dai來lai負fu效xiao果guo的de增zeng長chang，是shi那na些xie影ying響xiang國guo家jia長chang遠yuan發fa展zhan的de“黑色增長”。

（三）加快總體改善生態環境質量

“生sheng態tai環huan境jing的de所suo有you工gong作zuo是shi解jie決jue社she會hui主zhu要yao矛mao盾dun，既ji然ran主zhu要yao矛mao盾dun發fa生sheng轉zhuan變bian
，老lao百bai姓xing對dui美mei好hao生sheng活huo的de向xiang往wang發fa生sheng轉zhuan變bian，我wo們men就jiu奔ben著zhe這zhe個ge方fang向xiang去qu加jia大da攻gong堅jian力li度du。”吳舜澤表示，汙染攻堅實現質量改善是一個政治責任，未來，既要守住“質量反退化、不降級”這一底線要求，達不到質量目標要嚴格問責，同時，會進一步強化信息公開

、公眾參與、全民行動
，增加獲得感，以滿足以人為本的發展。

1.長遠謀劃與重點突破
、階段殲滅

近五年，人民對生態環保的需求日益強烈
，十八大以後
，“兩會熱點調查”生態環保話題關注度位次都在前十名。吳舜澤表示
，因此
，環境政策應當做好長遠謀劃與重點突破、階段殲滅。“羅(luo)馬(ma)不(bu)是(shi)一(yi)天(tian)建(jian)成(cheng)的(de)，環(huan)境(jing)汙(wu)染(ran)不(bu)是(shi)一(yi)天(tian)惡(e)化(hua)的(de)
，所(suo)以(yi)改(gai)善(shan)起(qi)來(lai)也(ye)是(shi)比(bi)較(jiao)難(nan)的(de)
，需(xu)要(yao)打(da)好(hao)突(tu)出(chu)重(zhong)點(dian)的(de)攻(gong)堅(jian)戰(zhan)，還(hai)要(yao)有(you)打(da)持(chi)久(jiu)戰(zhan)的(de)係(xi)統(tong)安(an)排(pai)。”

目前
，高質量發展、綠lv色se發fa展zhan作zuo為wei長chang期qi的de奮fen鬥dou目mu標biao已yi經jing成cheng為wei共gong識shi。但dan目mu前qian來lai看kan，全quan國guo各ge地di區qu各ge領ling域yu發fa展zhan並bing沒mei有you全quan部bu駛shi入ru綠lv色se發fa展zhan軌gui道dao，未wei來lai還hai有you很hen長chang一yi段duan路lu要yao走zou，這zhe一yi點dian需xu要yao充chong分fen認ren識shi
，不bu能neng樂le觀guan。吳wu舜shun澤ze特te別bie提ti到dao

，打da贏ying“大氣十條”不意味著空氣汙染防治的質變

，各項部署穩中求進、重點突出、紮實推進
、穩中求進。

2.更加強化係統治理、更加強調精準施治

jinnianlai，huanjingzhilianggaishanlibukaixitongshizhihezonghezhili。ganggangwanchengdeguojiajigougaige
，shengtaihuanjinglingyugaibianlejiulongzhishuijumian，yeweixitongzhilichuangzaolejichu
，xitongzhilijiangyindaozongheguanlidexuqiu。lingwai
，suizheshengtaihuanjingzhilianggaishannandudejiada，jingzhunshizhiyaoqiuyuelaiyuegao

，jixupeitao“穩、準、狠”的精細化政策。吳舜澤表示
，未來環境政策要分階段

、分區域
、分人群提出中長期目標。

3.負、正兩個政策基調

在改善環境質量的政策導向上
，吳舜澤提出了兩個基調：

第一個是遏製負外部性
，即汙染環境者承擔責任的政策製度
，目前，這一機製基本健全，未來將重點放在政策製度的體係化、內生化
，包括按日計罰、損害賠償、責任追究、環境司法等方麵。

第二個是彰顯正外部性,即改善環境者得利的政策製度還需要加快建立，包括生態環境優質優價的需求
、價格、產權
、財稅、金融、綠色消費等政策；高質量發展或綠色發展的考核評估激勵體係、生態補償、轉移支付、自然資源收益，讓生態環保為經濟做加法，兌現生態產品價值、生態環境價值。

習近平總書記指出，綠水青山既是自然財富，又是社會財富
、經濟財富；走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益。吳舜澤表示
，這兩句都體現了生態環境政策要導向彰顯正外部性
，實際上，未來還有大量
、長期的工作要做。

（四）督察問責與監管執法

目前，我國環境監管呈現三大新特征：一是過去單一靠行政執法


，目前則是行政執法與環境司法同步；二是綜合激勵與嚴懲重罰並重，尤其體現在2018年生態環境損害賠償製度改革推向全國全麵實施

；三是以排汙許可證製度落實排汙者主體責任與社會監督問責。

在吳舜澤看來，去年，督察問責、監管執法工作可以看做是一個壓力測試，實現了環境保護與經濟的雙贏
，可以看出

，推行綠色發展
、加大環境保護力度對經濟壓力的影響是適宜的
、可(ke)行(xing)的(de)，力(li)度(du)是(shi)能(neng)接(jie)受(shou)的(de)，總(zong)體(ti)效(xiao)益(yi)還(hai)行(xing)
，相(xiang)關(guan)成(cheng)本(ben)是(shi)可(ke)以(yi)在(zai)行(xing)業(ye)上(shang)下(xia)遊(you)之(zhi)間(jian)的(de)利(li)益(yi)重(zhong)新(xin)分(fen)配(pei)並(bing)保(bao)持(chi)新(xin)的(de)平(ping)衡(heng)。吳(wu)舜(shun)澤(ze)強(qiang)調(tiao)
，依(yi)法(fa)常(chang)態(tai)化(hua)嚴(yan)格(ge)監(jian)管(guan)，隻(zhi)要(yao)是(shi)按(an)照(zhao)法(fa)規(gui)標(biao)準(zhun)
，傳(chuan)達(da)穩(wen)定(ding)可(ke)靠(kao)的(de)長(chang)期(qi)預(yu)期(qi)


，對(dui)所(suo)有(you)市(shi)場(chang)主(zhu)體(ti)是(shi)平(ping)衡(heng)公(gong)平(ping)的(de)就(jiu)可(ke)以(yi)。

“環保常態化嚴管是對市場競爭秩序的厚愛和推動高質量發展的真招，慣孩子實際是不可持續的。”吳wu舜shun澤ze表biao示shi，嚴yan格ge的de環huan境jing監jian管guan作zuo用yong於yu各ge類lei排pai汙wu主zhu體ti和he相xiang關guan方fang
，本ben質zhi上shang不bu會hui增zeng加jia較jiao長chang時shi期qi內nei的de社she會hui總zong成cheng本ben，隻zhi是shi調tiao整zheng環huan境jing成cheng本ben在zai時shi空kong上shang的de利li益yi分fen配pei格ge局ju和he生sheng產chan關guan係xi。目mu前qian，我wo國guo所suo有you經jing濟ji成cheng分fen的de市shi場chang主zhu體ti在zai環huan境jing保bao護hu上shang是shi平ping等deng的de
，壓ya縮suo環huan境jing成cheng本ben用yong來lai加jia快kuai個ge別bie企qi業ye或huo局ju部bu地di區qu的de短duan時shi間jian“發展”，往往形成了企業偷排、環境受害、下遊“吃藥”、公眾遭殃
、政府買單的局麵

，或者“前人排汙獲取蠅頭小利
，後人花大代價修複環境”的局麵


，甚至會明顯增加全社會的環境總成本。依法嚴管，隻是將掩蓋的
、被其他人承擔的、由自然界後續加倍償還的成本回歸到常態。

吳舜澤認為，環保政策對經濟長期利好，短期影響較小，搞環保也可以拉動經濟。詳情請參見（吳舜澤：常態化的嚴格環保監管綜合效益顯著局部、短期影響需要全麵辯證分析）

吳舜澤透露，國際環境政策有如下六個方向的趨勢，我國也正在經曆這些方麵的轉變：一是法製先行，執法從嚴；二是加快經濟轉型和產業轉移；三是推進能源結構調整和效率提高；四是注重科技進步；五是強化環境經濟政策激勵

；六是建立政府、企業和公眾的製衡與夥伴關係。

（五）政策目標:生態環境領域國家治理體係和治理能力現代化

吳舜澤表示，目前生態環境政策發展正在著力實現六個轉變：在工作動力上
，從以自上而下為主，向自上而下
、自下而上相結合轉變，努力構建政府為主導
、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體係；在工作目標上
，從以抓汙染物總量減排為主
，向以改善生態環境質量為核心轉變，努力提供更多優質生態產品；在工作任務上
，堅決向汙染宣戰
，著力解決突出環境問題的同時，加強生態係統和生物多樣性保護
，推動加快形成綠色生產和生活方式；在工作格局上
，從環保部門單打獨鬥的“小環保”，向地方黨委、政府及其有關部門落實“黨政同責”“一崗雙責”的“大環保”轉變；在工作對象上，從以監督企業為重點，向“督政”與“督企”並重轉變
；在工作手段上
，從以環境影響評價製度為主，向環境影響評價、排汙許可
、“三線一單”等製度一起抓轉變。

與此同時
，還將探索如何明確和落實所有者
、治理或修複者
、行業管理者的“黨政同責
、一崗雙責”的環境責任
；探索分級環境事權財權的重構，強化跨區域流域治理，完善行政手段和市場手段
、社會手段相結合的治理方式等問題。